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Examen en commission de la proposition de loi créant le R.I.F.
DISCUSSION GÉNÉRALE
Lors de sa réunion du 25 janvier 2005, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Yves
Besselat la proposition de loi, modifiée par le Sénat, relative à la création du registre international français (n° 1287).
M. Jean-Yves Besselat, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi adoptée par le Sénat à la
fin 2003, créant un registre international français, avait fait l'objet d'une très large concertation entre tous les acteurs de la
filière maritime. Il a souligné à quel point l'adoption de ce texte était essentielle, dans la mesure où, depuis plus de 30 ans, la
flotte de commerce française s'effondre et où le registre Kerguelen n'est plus aujourd'hui compétitif, étant jugé par la communauté
européenne en moyenne 30 % plus cher que les pavillons bis européens. Il a, à cet égard, rappelé que si 762 navires battaient pavillon
français en 1970, ils n'étaient plus que 210 aujourd'hui (110 au registre métropolitain et 91 au registre Kerguelen). De même, si l'on
comptait 43 550 navigants au commerce en 1970, il n'y en avait plus que 9 300 aujourd'hui (dont 1 800 au registre Kerguelen). Indiquant
que cet effondrement n'était pas une fatalité, mais qu'il résultait de l'absence d'une politique maritime dynamique et de long terme, il
a souligné que dans le même temps, 90 % des marchandises en volume transportées dans le monde l'étaient par voie maritime, le trafic
mondial croissant de 8 % par an.
Indiquant que 110 navires battant pavillon français effectuaient des trajets transmanche, il a
précisé que les autres navires étaient de long cours, ces derniers étant plus particulièrement visés par la proposition de loi.
Il a rappelé que le registre TAAF était classé par la communauté européenne comme le registre le
moins compétitif et le plus rigide en termes d'emploi national, et qu'il présentait de graves lacunes, tant pour les marins français que
pour les marins étrangers. En effet, le décret 87-190 du 20 mars 1987 qui imposait 35 % de marins français à bord des navires
immatriculés au registre Kerguelen a été annulé par le Conseil d'Etat, et l'article unique de la loi n° 96-151 du 26 janvier 1996 qui
légalise le registre Kerguelen dispose que le commandant et son substitut doivent être Français - renvoyant à un décret qui n'a jamais
été pris pour préciser la proportion minimale de marins français. En matière de protection sociale, le registre Kerguelen renvoie au
code du travail d'outre-mer, et celui-ci étant inexistant, les armateurs et marins ont convenu d'appliquer le code du travail
métropolitain.
Il a indiqué que le texte de la proposition de loi, auquel il proposerait d'importantes
améliorations en accord avec le Gouvernement, était fondé sur quatre éléments-clefs : tout d'abord, il permettrait un vrai développement
du nombre de marins français tout en devenant un registre compétitif, mais aussi rendrait plus attractif le métier de marin grâce à la
défiscalisation des revenus des marins, permettrait d'appliquer ce pavillon au cabotage international, et enfin assurerait une meilleure
protection sociale des marins tout en encadrant de façon rigoureuse le rôle des sociétés de manning.
Reprenant le premier de ces éléments, il a précisé que le RIF, tel qu'amendé, prévoyait un minimum
de 25 % de marins communautaires pour les navires non aidés et un minimum de 35 % de navigants communautaires pour les navires aidés,
ces chiffres devant être appréciés par rapport à la fiche d'effectif du navire. Ainsi, un navire RIF non aidé comportant seize marins
devrait par conséquent disposer d'un minimum de quatre marins communautaires. Quant au même navire RIF aidé, il devrait disposer d'un
minimum de six marins communautaires.
Le but du texte est d'inciter les armateurs à s'inscrire à ce pavillon : on peut ainsi penser que
50 nouveaux navires seront immatriculés au RIF dans les 3 ans, ce qui équivaut à la création d'un minimum de 1 000 emplois
supplémentaires, dans la mesure où pour un marin embarqué, on compte en moyenne 4 créations de postes à terre ; la flotte sous pavillon
français passerait dans le même temps de 210 à 260 navires et le nombre de marins de 9 300 à 10 300.
En revanche le maintien d'un pourcentage de 35 % de marins français effectivement embarqués aurait
des conséquences moins favorables, dans la mesure où, en raison d'un pavillon non attractif, les 32 navires aidés (GIE et quirats)
abandonneraient le pavillon Kerguelen à l'issue de l'obligation légale de pavillon et opteraient pour un pavillon tiers. La flotte
française poursuivrait alors son déclin.
La proposition de loi prévoit par ailleurs la défiscalisation du revenu des marins français afin
d'inciter les jeunes à retrouver la vocation de marin.
S'agissant de la protection sociale des marins, celle-ci sera sensiblement améliorée : l'article 11
prévoit que la loi du contrat s'applique aux marins résidant en France. Les officiers français résidant en France seraient
obligatoirement embauchés par l'armateur.
Les marins français seront automatiquement soumis au code du travail maritime français, et les
conventions collectives actuelles continueront de s'appliquer. En outre, les marins français bénéficieront du régime de l'Etablissement
national des invalides de la marine (ENIM).
D'autre part, pour les marins étrangers, la proposition de loi crée un statut et une protection
sociale inexistants à ce jour, ce texte légalisant et encadrant les entreprises de travail maritime, puisqu'elles doivent obligatoirement
être agréées. Elle prévoit une protection sociale conforme aux normes internationales et une rémunération conforme aux normes de
l'International workers transport federation (I.T.F).
Il a indiqué qu'en cas de défaillance de la société de manning, l'article 20 dispose que "l'armateur
est substitué à celle-ci pour le rapatriement et le paiement des sommes qui sont ou restent dues aux organismes d'assurance sociale et
au navigant. L'armateur peut contacter une assurance ou justifier de toute autre forme de garantie financière de nature à couvrir ce
risque de défaillance. Pendant la mise à disposition du navigant, l'armateur est responsable des conditions de travail et de vie à
bord.", ce qui n'existe pas dans les autres pays européens.
Il a ajouté que le navire RIF serait immatriculé dans des ports français et placé sous l'autorité de
l'Administration française sur le plan juridique, sur le plan fiscal, sur le plan social, et naturellement en matière de sécurité.
En conclusion, le rapporteur a rappelé que l'objectif du RIF consistait à développer le pavillon et
l'emploi des marins français, tout en garantissant le développement de la vocation de marins. Précisant que le RIF était un texte
favorable à la sécurité maritime, il a ajouté qu'il s'agissait d'une véritable mesure de lutte contre les délocalisations. Il a indiqué
que l'article 34 de la proposition de loi proposait un rendez-vous à la représentation nationale - outre l'examen annuel du budget - dans
les 3 ans suivant son adoption, afin d'examiner l'effectivité de son application. Tout en rappelant que la médiation de M. Bernard
Scémama avait permis de parvenir à un accord sur un certain nombre de points, le rapporteur, M. Jean-Yves Besselat, a précisé que sur
les points de désaccord, il avait formulé des propositions ayant reçu l'aval du Gouvernement.
M. René Couanau, usant de la faculté qui lui est reconnue par l'article 38 alinéa 1er du Règlement,
a indiqué d'emblée qu'il partageait le constat de M. Jean-Yves Besselat sur l'insuffisante attractivité du registre des Terres australes
et antarctiques françaises. De même, il a indiqué qu'il adhérait aux deux buts poursuivis par les auteurs de la présente proposition de
loi : pallier les insuffisances du pavillon Kerguelen et restaurer la compétitivité de l'armement français.
Il a estimé que deux moyens permettraient d'accroître la compétitivité d'un armement : soit il faut
réduire le coût de la main-d'œuvre maritime, soit il faut réduire le volume des emplois les plus chers de la main-d'œuvre
maritime. Il a indiqué que les auteurs de la présente proposition de loi avaient choisi la seconde de ces options, dont il a jugé
qu'elle n'était pas compatible avec l'objectif de développement de l'emploi maritime français.
M. René Couanau a ensuite regretté que plusieurs mois de discussions menées sous les auspices du
Premier ministre n'aient pas permis de trouver un texte satisfaisant. Il a donc estimé qu'il revenait aux parlementaires de prendre les
initiatives nécessaires pour trouver le compromis législatif le plus équilibré possible. Il a estimé que la proposition de loi dans sa
rédaction issue du Sénat n'était pas pleinement satisfaisante sur un certain nombre de points, et notamment sur les questions de
compétitivité et d'emploi.
S'agissant de la compétitivité de l'armement français, M. René Couanau a estimé qu'elle serait mieux
renforcée par un système d'allègement de charges patronales. Il a rappelé que le système actuel d'allègement de charges, mis en place en
2000, permet aux armateurs de se voir rembourser une partie de leurs charges patronales, dans une proportion négociée chaque année entre
l'Etat et les armateurs. Observant que les remboursements intervenaient généralement en retard, il a jugé que ce système, trop complexe,
fonctionnait mal. Aussi s'est-il prononcé pour une exonération totale des charges patronales des armateurs, y compris de celles qui
financent l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), et ce, tant pour les armateurs utilisant le pavillon national que
pour ceux qui utilisent le " pavillon bis ". Il a précisé que cette disposition avait fait la preuve de son efficacité au Danemark, et
qu'elle méritait d'être discutée avec le ministre des finances.
S'agissant du soutien à l'emploi maritime, M. René Couanau a rappelé que l'objectif initial des
auteurs de la proposition de loi était d'imposer que deux officiers par navire soient français et il a jugé cet objectif inacceptable
pour un pays qui, comme la France, a une longue tradition maritime. Il a reconnu que le législateur ne pouvait pas imposer de quota de
marins français, dans la mesure où le droit communautaire ne permet pas de discrimination professionnelle entre ressortissants
communautaires. Après avoir rappelé que le pavillon Kerguelen impose un quota de 35 % de marins français dans chaque équipage, il a
souligné que l'abaissement de ce quota, conjugué à son élargissement à toutes les autres nationalités européennes, diminuerait
drastiquement les débouchés professionnels pour les Français qui aspirent à devenir marins. Il a en effet souligné que la
main-d'œuvre française serait concurrencée, à l'intérieur même de ce quota, par une main-d'œuvre communautaire moins chère,
polonaise ou lituanienne par exemple. Ainsi, selon lui, l'effectif français de chaque navire risque d'être considérablement réduit, au
point que même les maîtres d'équipage ne seraient pas nécessairement français alors même qu'ils assurent un lien entre le commandant et
l'équipage. Il a donc estimé que le RIF ainsi créé ne mériterait pas d'arborer le pavillon français et constituerait un véritable
pavillon de complaisance : il donnerait droit à divers avantages fiscaux et permettrait de pénétrer sur le marché du cabotage européen
sans réelle contrepartie sociale. Aussi s'est-il prononcé en faveur du maintien du quota de 35 %, élargi aux ressortissants
communautaires, ainsi que pour la mise en place de contreparties contractuelles à l'octroi des avantages liés au statut du GIE fiscal.
S'agissant de l'embarquement d'élèves officiers à bord des navires immatriculés au RIF, il a
souhaité que des garanties soient données aux élèves officiers français afin que des postes de stagiaires puissent leur être réservées
sans qu'ils soient comptabilisés dans le quota de marins communautaires.
S'agissant du code du travail maritime, il s'est déclaré favorable à l'idée de M. Jean-Yves
Besselat, rapporteur, consistant à préciser qu'il s'applique aux marins français. Toutefois, il a souligné que la multiplication des
régimes juridiques applicables aux marins d'un même navire risque d'engendrer des difficultés. Il a ensuite salué certaines
clarifications sociales, comme l'initiative de M. Jean-Yves Besselat tendant à établir la responsabilité de l'armateur dans le
rapatriement des marins étrangers, mêmes affiliés à une entreprise de travail maritime.
Il a donc observé que ses désaccords avec M. Jean-Yves Besselat portaient sur deux points : le
quota de marins communautaires et la garantie de l'emploi d'un nombre suffisant de marins français en contrepartie d'exonérations de
charges.
Enfin, il a regretté que la Commission des affaires culturelles n'ait été saisie que du Titre II de
la présente proposition de loi. Il a indiqué que cette contrainte avait obligé la Commission des affaires culturelles à adopter des
amendements à l'article 10 qui auraient dû modifier l'article 4. Pour respecter l'architecture du texte telle qu'elle est issue du
Sénat, il a donc indiqué qu'il avait repris les amendements de la Commission des affaires culturelles en son nom personnel, pour les
déposer à l'article 4.
Répondant à M. René Couanau, rapporteur pour avis de la Commission des affaires sociales, M.
Jean-Yves Besselat, rapporteur, a indiqué que l'application des exonérations de charges sociales ferait peser une charge non prévue de
160 millions d'euros sur le budget 2005. Il a précisé que le ministre avait envisagé la possibilité d'introduire une telle mesure en
2006. S'agissant du quota de marins communautaire, il a rappelé que le chiffre de 25 % permettrait d'avoir sur un navire de 16 marins,
outre un officier, quatre marins de nationalité française.
S'exprimant au nom du groupe des député-e-s Communistes et Républicains, M. Daniel Paul, tout en
s'étonnant qu'un certain nombre d'amendements de son groupe ne soient pas soumis aux discussions de la Commission, a souligné que la
France était l'un des premiers pays maritimes du monde, parce qu'elle disposait non seulement d'un certain nombre de ports, mais
également d'une politique tendant à favoriser l'activité de ceux-ci. Il a indiqué qu'il était nécessaire d'adopter une politique
globale, prenant en compte la mer, les ports et l'activité terrestre. Il a estimé que le RIF et la directive portuaire induisaient une
déréglementation qui remettait en cause les conventions collectives protégeant les droits des salariés. Il a rappelé que s'agissant
du RIF, trois rencontres avaient été organisées : la première, entre les armateurs et l'intersyndicale, la seconde, entre M. Bernard
Scémama et l'intersyndicale précitée, la troisième, enfin, entre le ministre et l'intersyndicale.
Il a jugé que la proposition consistant à fixer un quota de marins de nationalité d'un Etat membre
de l'Union européenne inférieur à 35 % était en retrait par rapport aux propositions résultant de ces négociations. Il a indiqué que
certains armateurs souhaiteraient probablement aller au-delà de cette obligation de 35 %, pour des raisons de sécurité, notamment pour
effectuer le transport d'objets dangereux. Il a précisé que lier le quota au dispositif du GIE fiscal n'était donc nullement pertinent.
Il a indiqué sa volonté de s'en tenir à l'exigence de 35 %, fixée lors des négociations entre partenaires sociaux. Il a, à cet égard,
souligné l'accord existant parmi l'ensemble des syndicats sur ce critère. Enfin, il a cité un extrait d'un courrier adressé aux
parlementaires le dix-sept janvier dernier par l'Association française des capitaines de navires (AFCAN), soulignant que le fait que des
navires sous pavillon français puissent être commandés par un étranger, fût-il européen, posait problème, dans la mesure où le capitaine
était le garant de l'application à bord des lois et règlements français, et où il suivait pour cela des cours de droit tant maritime que
social, administratif ou environnemental pour lui permettre d'exercer cette fonction, contrairement aux capitaines étrangers, qui, eux,
ne suivaient pas de telles formations.
Intervenant au nom du groupe UMP, M. Aimé Kergueris a souligné l'importance économique de la
présente proposition de loi, dans un contexte de croissance des échanges maritimes internationaux. Il a insisté à ce propos sur la
nécessaire attractivité du RIF, soulignant que si le RIF n'était pas compétitif, la présente proposition de loi serait inutile car les
armateurs lui préféreraient d'autres pavillons plus attractifs. Aussi a-t-il estimé qu'il convenait de trouver un équilibre entre, d'une
part, un quota attractif de 25 %, et, d'autre part, un quota de 35 % plus protecteur de l'emploi maritime français. Il s'est donc
prononcé pour l'établissement d'un quota de marins communautaires de 35 % pour les navires bénéficiant d'un GIE fiscal et de 25 % pour
ceux qui n'en bénéficient pas.
Mme Marylise Lebranchu, au nom du groupe socialiste, a émis des réserves sur l'efficacité économique
de la baisse du coût de la main-d'œuvre en raison de la faible part (environ 4 %) que représente le coût de la main-d'œuvre
embarquée dans le coût total journalier d'exploitation d'un navire moderne.
Elle a rappelé en outre que la diversité des langues utilisées à bord d'un même navire en
compliquait l'organisation, ce qui peut causer certains problèmes de sécurité.
S'agissant du quota de marins européens, elle a estimé que le nombre de 35 % constituait le minimum
acceptable. Elle a souligné en outre que ce quota suffisait à peine à offrir suffisamment de débouchés aux élèves officiers.
Concernant les exonérations de charges patronales, elle a estimé que le système actuel de
remboursement de charges était compliqué et difficile à gérer. Elle s'est donc déclarée favorable à un dégrèvement, tout en
reconnaissant que le passage du système actuel au dégrèvement priverait les armateurs d'aides fiscales pendant un an ; elle a
souhaité que cette question puisse être étudiée en détail pour que la transition puisse être aménagée au mieux.
Enfin, elle a estimé que les entreprises de travail maritime mettaient en danger l'honneur et la
vocation des marins. Elle a précisé que les dispositions clarifiant leur responsabilité ne suffisaient pas à rendre le recours à ces
entreprises acceptable.
M. Jean-Marc Lefranc est ensuite revenu sur les propos du rapporteur selon lesquels cinquante
nouveaux navires pourraient être immatriculés au RIF en trois ans et a demandé des précisions sur la proportion de navires aidés. Il a
émis des réserves sur l'opportunité de fixer un quota de marins européens à 25 %, si la plupart des navires enregistrés au RIF doivent
bénéficier d'un GIE fiscal qui porterait ce quota à 35 %. Il s'est donc prononcé en faveur d'un taux uniforme, plus simple et plus
lisible.
S'adressant à M. René Couanau, il s'est interrogé sur la complexité que présenterait une modulation
des aides en fonction du nombre de marins communautaires embarqués.
M. Alfred Trassy-Paillogues a demandé des précisions sur la défiscalisation du revenu des marins,
et a jugé raisonnable les propositions du rapporteur concernant les quotas de marins d'origine communautaire.
M. Jacques Le Guen a indiqué que, pour sa part, il souscrivait aux positions défendues par M. René
Couanau s'agissant de l'exigence de 35 % de marins en provenance de l'Union européenne par navire, estimant qu'il s'agissait d'un
minimum nécessaire. Il a jugé que cette exigence ne pèserait pas outre mesure sur le budget des armateurs.
Répondant aux orateurs s'étant exprimés, M. Jean-Yves Besselat, rapporteur, a tout d'abord remercié
M. Aimé Kergueris pour sa position claire et dynamique. S'adressant à M. Daniel Paul, il a indiqué que si le ministre avait pris note de
l'exigence, formulée par les syndicats, d'un quota de 35 % de marins en provenance de l'Union européenne, il n'avait pas néanmoins
donné son accord sur cette question. Il a en outre indiqué que ces pourcentages n'étaient que des minima et qu'il était par conséquent
possible d'aller au-delà. S'adressant à Mme Marylise Lebranchu, il a estimé que le coût salarial représentait deux tiers des charges
d'exploitation des navires et non 4 %. Répondant à M. Jean-Marc Lefranc, il a admis que la distinction entre navires aidés et non
aidés était importante et a précisé que les cinquante nouveaux navires sous pavillon français évoqués précédemment, que devrait
permettre la présente proposition de loi, seraient des navires aidés. S'adressant ensuite à M. Alfred Trassy-Plaillogues, il a
indiqué qu'était considéré comme marin au long cours tout marin ayant effectué 183 jours en mer, cette durée incluant les jours de
congé. Il a précisé que cette définition devrait être appliquée de façon uniforme sur l'ensemble du territoire par l'administration
fiscale.
Puis, répondant à M. Jacques Le Guen, il a répété que sur un pétrolier ou un porte containers,
ayant une fiche d'effectif de seize marins, l'exigence de 25 % de marins d'origine communautaire équivalait au nombre de quatre marins,
auxquels il fallait ajouter un officier. En effet, il a rappelé que le commandant devait être de nationalité française pour des raisons
de souveraineté.
Revenant sur les précisions apportées par le rapporteur, Mme Marylise Lebranchu a fait part de son
étonnement d'apprendre que les coûts de main-d'œuvre représentaient les deux tiers des coûts d'exploitation d'un navire et émis
des doutes sur les chiffres avancés par le rapporteur s'agissant des salaires des marins.
M. René Couanau a apporté les précisions suivantes :
-
Pour les navires actuellement sous pavillon Kerguelen, le passage au RIF tel qu'il est proposé permettrait aux armateurs de
réduire la proportion de marins communautaires, et notamment français, de 35 à 25 % de l'équipage. En effet, ces navires ont
déjà bénéficié des avantages fiscaux attachés au " pavillon bis ", qui ne sont valables que pendant huit ans.
-
Pour les navires qui passeraient sous pavillon français pour bénéficier des avantages du RIF, les armateurs sachant qu'ils ne
peuvent bénéficier des incitations fiscales diverses que pendant huit ans, ne seraient pas incités à offrir aux officiers européens
des contrats de travail de long terme, dans la mesure où le quota minimal de marins européens serait appelé à passer de 35 à 25 %
sous huit ans. Aussi est-il préférable de fixer un quota uniforme de 35 % de marins communautaires, quota auquel il ne pourrait pas
être dérogé.
Enfin, M. Jean-Yves Besselat a apporté les précisions suivantes :
-
Les armateurs ont pris l'engagement de stabiliser l'emploi marin pendant deux ans, ce qui pourra faciliter la transition du pavillon
Kerguelen au RIF.
-
Après l'extinction des avantages fiscaux liés au GIE fiscal, les armateurs ne seront incités à demeurer sous pavillon RIF que
s'ils y trouvent un intérêt. Ainsi, la perte des avantages fiscaux pourrait être compensée par la baisse du quota de marins
européens de 35 à 25 %. Ce dispositif incitatif tend donc à garantir que les armateurs qui choisiront le RIF pour ses avantages
fiscaux conserveraient ce pavillon même après l'extinction de ces avantages.
Puis, mettant aux voix une exception d'irrecevabilité ainsi qu'une question préalable ayant été déposées par le groupe socialiste, le
président Patrick Ollier, a constaté qu'elles avaient été rejetées.
La Commission est ensuite passée à l'examen des articles de la proposition de loi.
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